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秉承新理念加大监督力度 做强新时代民事检察工作

发布时间:2019-06-10 15:30 来源:未知 编辑:admin

  做强民事检察,促进司法公正,是新时代检察工作创新发展的应有之义。面对新时代人民群众的新要求新期待,加强对民事检察监督的价值与功能、民事检察的监督领域与重点、程序规范与机制及基层院民事检察改革等问题的研究和实践探索,有利于实现做强新时代民事检察工作的目标要求。本期“观点·专题”邀请专家学者和检察人员,围绕“新时代做强民事检察工作的理念要求与路径选择”展开深入探讨,敬请关注。

  党的十八届四中全会提出,完善检察机关行使监督权的法律制度。加强和完善检察监督,是全面推进依法治国、深化司法体制改革、充分发挥检察机关法律监督职能的关键。随着我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,人民群众在实现温饱后对于民主法治、公平正义等方面有了更高期待与需求。因而在新时代,民事检察监督具有十分重要的价值与功能。

  民事检察监督的价值。一为制约价值。民事检察监督能够制约法院民事审判权力与执行权力的行使,防止权力滥用与恣意。以往检察监督这一价值主要体现于刑事诉讼与行政诉讼中,民事诉讼中体现并不明显。随着2012年民事诉讼法修改,将审判人员违法行为、执行活动和调解书等纳入检察监督范围,并新增检察建议、调查核实等监督方式和措施,民事检察监督的内容与形式得到极大丰富,这一价值在民事诉讼中逐渐显现。检察权监督和制约民事审判权和民事执行权,对于滥用权力者进行处罚,实现权责一致的司法权运行新机制,进而确保民事诉讼领域的司法公正和法制权威。

  二为保障价值。民事检察监督能够保障当事人民事诉权的行使,防止其正当权利被侵害。2012年民事诉讼法修改后,民事检察监督从诉讼程序外部监督、诉讼结果监督转化为诉讼程序内部监督、诉讼全程监督,使当事人在诉权被侵犯时能够更及时地得到救济。从另一角度而言,检察机关的检察权对法院审判权、执行权进行监督,确保审判权与执行权公正、高效行使,必然也会惠及当事人,对其诉权的保障产生积极结果。

  三为治理价值。民事检察监督能够为我国社会治理提供有益抓手。以往社会治理主要依靠行政权力进行治理,基于行政权力本身局限性,我国的社会治理虽然高效,但也会出现治理结果不稳定、治理手段难以渗透社会每一角落等情况。随着民事检察监督的深入开展,其内容进一步丰富,检察机关可以通过强化民事执行监督、加大对虚假民事诉讼的监督等方式,起到共同进行社会治理的作用。此外,在日常工作中,针对不符合受理条件终结审查、审查后不支持监督的大量案件,全国各级检察机关对当事人充分说明理由和依据,耐心释疑解惑,加强心理疏导,切实做好普法工作,促使当事人服判息诉,更是极大地维护社会稳定,体现其社会治理价值。

  民事检察监督的功能。一为社会公共利益与国家利益守护功能。在一般的民事诉讼程序中,当事人所争执的虽为民事私益,但诉讼程序依法进行、权利义务关系依法分配,无不关乎国家司法的权威与公正,实乃国家利益与社会利益的最大公约数,通过检察监督防止审判中违法行为的出现、给予权利受侵害当事人救济途径,守住民事诉讼的底线,也就守住了社会公共利益与国家利益。

  二为程序正义的保障功能。随着法治的发展,程序正义的价值愈加凸显,实体正义的实现以程序正义的实现为依托的观点已被各界广泛接受。当下,民事检察监督早已不再仅是通过抗诉对审判结果的监督,而是贯穿一审、二审与再审,对审理、调解以及其他程序的过程与结果全方位监督,其监督方式也较为灵活。比如,对于诉讼程序的监督采用检察建议方式,能够针对诉讼的不同阶段中出现的不同违法行为灵活地进行监督,以保障各类程序的依法进行。最高检张军检察长在十三届全国人大常委会第六次会议上所作报告显示,2013年1月至2018年9月,仅就针对民事审判中违法送达、违法采取保全措施、适用审判程序错误等违法行为,全国各级检察院就提出检察建议86104件,法院采纳77662件,采纳率高达90.2%,极大地保障了程序正义的实现。

  三为实体正义的保障功能。无论是法院审判抑或是法院调解,其作为一种纠纷解决方式,实现实体正义是其始终不可绕开的命题。而要想实现实体正义,既要确保判决与调解结果有法可依,又要保证判决书与调解书内容能够落地。在立案登记制与法官员额制的双重改革下,法院案多人少的矛盾更为突出,法官办案压力巨大,难免忙中出错。特别是随着经济的发展,各类新型、复杂的案件不断涌现,法院的内部纠错系统承受着极大考验。而此时检察机关进行民事诉讼监督,作为一种外部约束对于案件的正确审理、当事人诉权保障具有重要意义。此外,执行难、执行乱已为各界诟病已久,停留于书面的正义并非正义,民事执行实践中,时有存在的拖延执行、选择执行、虚构债权参与执行、随意追加变更被执行人等会严重侵害当事人的合法权益,更加体现出检察监督的必要性与急迫性。据统计,2013年1月至2018年9月,全国各级检察院对明显超标的执行、消极执行、选择性执行、违法处置被执行财产等违法情形提出检察建议135145件,法院采纳123914件,采纳率为91.7%。可以说,让人民群众在每个司法案件中感受到公平正义,民事检察监督大有可为。

  总之,检察机关对于民事诉讼进行检察监督具有十分重要的意义,其不仅是我国民事诉讼中一股不可忽略的重要力量,更是中国特色社会主义法制的重要内容。不断加强和完善民事检察监督制度,打造过硬的民事检察监督队伍,对于实现公平正义、保障司法权威、维护社会稳定具有重要意义。

  在司法体制改革、内设机构改革、诉讼制度改革叠加进行的时代背景下,检察机关正处于深耕主责主业期和改革深度拓展期。为深入贯彻张军检察长提出的“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的总体要求,落实“四大检察”全面协调充分发展的工作部署,基层民事检察工作必须以理念变革为引领,努力在新起点上开创民事检察工作新局面,让民事检察的“存在感”不断提升,让人民群众对民主法治、公平正义的“获得感”越来越强。

  树立新理念落实新要求。第一,要牢固树立全面协调充分发展理念。检察机关内部要强化统筹布局、通篇谋划,实现“四大检察”全面协调充分发展。在内设机构改革的重要关口,调整充实专业力量,配齐配强民事检察干警,吸纳民商事法律高层次、专家型人才,构建一支专业化民事检察队伍。

  第二,要积极践行双赢多赢共赢理念。新时期监督者和被监督者需要形成合力,实现共赢式监督,履行职责不要有畏难情绪、不敢监督,要从法律监督的目的和价值判断出发,向被监督者阐明理由,实际是要通过法律监督,帮助被监督者解决问题、补齐短板;不要居高临下、越位监督,要学会换位思考,科学判断检察建议的可行性。建立以联席会议为核心的长效协调机制,全程跟踪检察建议落实情况,定期通报工作开展情况,适时开展专题联合调研,实现工作良性互动。

  第三,全面落实精准监督理念。基层民事检察要在集中精力办理高质量案件上下功夫,邀请各领域专家会商评议,必须全面掌握实际情况,指出问题要抓住重点,提出建议要细化可行,切实让被监督者明确整改方向,首选在本地区、特定领域或是一定时期内具有典型性的案件,实现办理一件,引导教育一片的社会效果。

  第四,持续深化智慧监督理念。一方面,要加强业务学习,提高监督能力。另一方面,借助“外脑”突破办案难题、提高办案质效。组建包括学者、律师、法官和各行各业的人大代表、政协委员等各领域精英在内的人才库,实现跳出检察看监督,综合运用各方知识处理疑难复杂问题。借助“外脑”以更加平实的语言以案释法,加强普法宣传,讲好检察故事,传播好检察声音。

  第五,认真贯彻统筹发展理念。基层民事检察要找准工作重点,采取检察建议、纠正意见等多种手段对审判人员违法行为和执行活动进行监督,充分发挥基层院的基础作用。遇到问题,及时上报沟通,充分利用检答网平台进行业务学习和交流,构建上下级检察院密切配合、全面沟通的工作格局。

  实现新突破探索新作为。第一,主动服务发展,积极防范化解金融风险。围绕社会发展的突出问题,依法妥善办理银行不良资产、地方政府债务、企业破产、网络借贷等领域的民商事监督案件;对涉及民营企业知识产权、债务纠纷、股权分配等问题的案件,依法从快办理,优化营商环境,保障民营企业合法权益。

  第二,大力保障民生,加强权益保护。支持农民工、残疾人、未成年人、老年人等困难群体提起民事诉讼,维护利益。在春节前,开展协助解决农民工讨薪问题专项监督活动,向农民工工资保障金监管部门提出加强监管的检察建议。

  第三,加大民事诉讼监督力度,提升公信力和权威性。首先,把生效裁判监督作为基础性工作做实,拓展监督途径,突出办理在司法理念方面有创新、引领价值的典型案件。其次,突出加强虚假诉讼监督,对办理过的虚假诉讼监督案件进行调研分析,总结发案规律和监督经验,形成打击虚假诉讼的高压态势。再次,把审判人员违法行为监督作为标志性工作做强,促进监督事项从审判程序性错误等轻微违法情形向审判人员执法不严、贪赃枉法等违法犯罪深层次问题延伸,建立与纪检、监察等部门的工作衔接机制。最后,强化民事执行监督,对明显超标的执行、消极执行、选择性执行、违法处置被执行财产等违法情形提出检察建议。对拒不执行判决、裁定构成犯罪的,移交相关线索。

  自1988年以来,民事检察走出了一条从无到有、从小到大、稳步发展的道路,为促进司法公正,维护社会公平正义发挥了积极作用,但与宪法法律赋予的职责和新时代人民群众更高的期待相比,还存在不小差距。最高检新一届党组旗帜鲜明地指出,刑事、民事、行政以及公益诉讼检察职能要全面、平衡、充分履行,应当说民事检察工作迎来了历史上最好的发展契机。如何在新形势下实现民事检察工作创新发展,做强民事检察工作,是我们当前的重要任务。

  最高检检察长张军指出:“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾转化,人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高需求,不仅体现在刑事案件中,而且更多体现在民事案件里。”民事检察部门要从讲政治的高度,充分发挥民事检察职能,找准民事检察与服务大局、保障民生的契合点、着力点,逐步实现民事检察与服务大局、保障民生的深度融合,依法保障经济社会持续健康发展。要精准服务打好三大攻坚战,积极拓展民事检察部门参与社会治理的工作途径,加强民事检察环节预防和化解社会矛盾机制建设,贯彻新时期“枫桥经验”,依法公正处理民事检察监督案件,维护社会稳定;要积极参与推进扫黑除恶专项斗争,深入排查“套路贷”“空放贷”“消费贷”等领域虚假诉讼线索,强化法律监督,纠正违法犯罪分子以合法形式为掩盖,非法侵占他人财产的错误民事裁判,切实维护人民群众合法权益。要依法平等保护民营企业合法权益,加强产权司法保护,积极参与涉企错案甄别纠正工作,推动形成明晰、稳定、可预期的产权保护制度体系。

  一是以精准监督理念为指引,不断优化生效裁判结果监督,切实提高监督的精准性和权威性。各级院民事检察部门要树立精准监督的理念,通过优化监督实现强化监督,防止片面追求监督数量的粗放式办案。要优先选择在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件,抗诉一件促进解决一个领域、一个地方、一个时期司法理念、政策、导向的问题,发挥对类案的案例指导作用。

  二是以深化监督为目标,不断加强审判人员违法行为监督,着力破解深层次违法行为监督不足难题。目前民事审判违法行为监督主要集中在超期办案、送达瑕疵等一般程序性违法事项上,对深层次违法问题监督不够。要积极完善审判人员深层次违法行为线索发现机制,努力探索与司法责任制相衔接的审判人员违法行为监督机制,引导各级检察机关加强对事监督与对人监督相结合。

  三是以双赢多赢共赢理念为指引,强化民事执行监督,推动解决“执行难”问题。执行难作为我国现阶段一个综合性司法与社会治理问题,需要相关职能部门共同发力、形成合力。民事检察部门要立足职能、积极参与,监督、支持法院依法执行,实现检察监督与审判机关内部预防、纠错机制的良性互动。

  四是突出加强民事诉讼虚假监督,实现虚假诉讼监督常态化。各级民事检察部门要常态化开展虚假诉讼监督工作,并通过对外宣传和公开曝光,充分发挥警示和震慑作用。针对民间借贷、以物抵债、劳动报酬、离婚案件财产分割、破产清算等虚假诉讼案件高发领域,要加强与法院、公安、国土资源管理部门、房管部门等单位的联系协作,建立线索移送机制和信息沟通平台,以此强化对虚假诉讼的有效监督。

  首先,各级院民事检察部门要严格遵循民事检察监督程序,优化办案组织,规范办案流程,进一步完善办案规范化机制。要实行案件繁简分流,进一步优化司法资源配置,提升司法效率。其次,要优化民事检察监督方式,进一步完善抗诉、再审检察建议、检察建议等多元化监督格局。要充分运用检察建议宣告送达制度、限期回复制度、抄送同级相关部门制度、跟踪督促制度,把检察建议做成刚性、做到刚性。再次,要健全检察一体化工作机制,形成四级院分工负责、各有侧重的工作格局。要积极发挥检察一体化优势,加强各级院之间、各检察业务部门之间线索移送、案件调查、出庭、诉讼监督等协作,健全案件审核报备和督办转办交办机制,形成办案合力。最后,要加强民事检察工作宣传力度,提高宣传常态化水平,通过新闻发布会、专题片、微电影、专题展览等载体,大力宣传民事检察工作职能和成效。加强和媒体合作,积极运用门户网站、“两微一端”等新媒体,充分发挥传统媒体和新媒体在民事检察工作宣传上的作用。

  首先,要不断加强民事检察队伍专业化建设,切实提升民事检察监督能力。民事检察部门要坚持把党的政治建设摆在首位,自觉把学习贯彻习新时代中国特色社会主义思想作为首要政治任务,增强“四个意识”,坚持“四个自信”,做到“两个维护”,不断提高民事检察人员思想政治素质。要加强理想信念教育,弘扬新时代检察职业精神,大力培育践行“忠诚、为民、担当、公正、廉洁”的检察职业道德。其次,要树立智慧借助的理念,及时设立专家咨询委员会,充分发挥专家咨询委员会的优势作用,帮助检察机关提升民事检察专业能力。同时,要不断规范和细化专家咨询论证机制,既通过借助“外脑”促进提高检察官办案能力,又防止片面依赖“外脑”而导致检察官怠于履职尽责。再次,要树立科技借助的理念,充分运用信息化智能化手段推进民事检察工作。要深化民事检察工作与现代科技深度融合,依托人工智能、大数据等技术,完善运用统一业务应用系统,推进智慧检务工程,全面构建应用层、支撑层、数据层有机结合的新时代智慧检察生态。最后,要健全加强纪律作风建设机制,全面落实检察官办案责任制。民事检察部门要注重加强党风廉政建设,始终坚持把纪律规矩挺在前面,引导全体民事检察干警牢固树立廉洁意识、纪律意识、底线意识和责任意识,坚决杜绝办理关系案、人情案、金钱案,确保公正廉洁执法。要全面实行检察官办案责任制,构建科学合理的司法责任认定和追究制度,研究制定案件质量评价体系,做实对监督者的监督。

  面对新时代“做强民事检察”的新要求,如何充分发挥基层院在民事检察监督中的主体作用,基层民事检察监督面临职能、理念、机制等一系列转变。其中,规范监督是一项前提和基础性工作。民事检察监督须在恪守监督本位、把握诉讼规律的原则下开展,以实现监督不偏离方向、不违背本质。要做到规范监督,必须遵循两个规范:

  程序规范。需把握以下三点:第一,以“精准化”为导向,统一监督标准。一是准确界定提请抗诉和再审检察建议的适用范围。提请抗诉一般适用于案件比较重大或者裁判确实不公,发生了重大错误的情形;再审检察建议主要适用于已经发生法律效力的裁判虽有错误,但实体处理错误不是非常严重或者不突出,办案程序瑕疵等。二是注重法律效果、社会效果和政治效果的有机统一,避免机械执法、就案办案。

  第二,完善内部流程。一是实行案件繁简分流。对于简单案件适用简易程序办理,对于重大疑难复杂案件适用普通程序办理,从而节省司法资源,实现精准监督。二是有效借助外力。对于一些特殊案件,比如案情复杂、适用法律存在争议等,借助专家审查、研判,不仅可以促进提升检察机关监督的精准度,也可以促进检察官提升专业素养和业务能力,从而创造出优质的检察产品。三是发挥类案监督作用。对于同类案件、同类问题,可以综合提出类案监督意见,并督促辖区内整改单位整体落实。

  第三,优化监督方式。优化监督方式是指检察机关在办理民事诉讼监督案件时区分不同监督方式的适用情形,选取最为适当的监督方式,以实现最优的监督效果。一是运用好多元化监督模式。基层民事检察部门应树立双赢多赢共赢理念,注意不同监督方式的有效衔接和综合运用,注重发挥各种监督方式的整体合力,进而形成多元化民事检察监督格局。比如,对于执行活动监督,可以采用“检察建议+提请上级院提出检察建议”的方式,综合施策。二是加强跟进监督。及时掌握法院对检察建议的采纳、落实情况以及未被采纳的原因,定期进行总结分析。对法院未在规定期限内处理并书面回复的,或对检察建议处理结果错误的,依法提请上级检察院抗诉或以其他适当方式监督。三是增强检察建议刚性。在检察建议质量上下功夫,切实提高检察建议质量,做到于法有据、切实可行;在检察建议督促落实上下功夫,加强跟踪问效,对无正当理由拒不采纳、拒不整改落实的,依法跟进抗诉,确保监督刚性;在检察建议机制保障上下功夫,建立健全效果评估机制、宣告制度、党委人大报告检察建议落实情况制度等,把检察建议做成刚性。

  机制规范。内部层面,一要严格落实民事检察部门与刑事检察部门之间职务犯罪线索双移送、结果双反馈制度,明确移送条件、衔接程序和配合方式。二要明确与控申部门的职责分工。要做好受理、审查、接访、服判息诉缓解中的衔接工作,比如受理环节实行“引导受理”、审查环节实行初步审查与实质审查相结合、接访环节实行联合接访等。三要明确与案管部门的职责分工。受理环节方面,可以采取提前介入方式,对案件是否应予受理提出意见;案件管理方面,案件管理部门在履行流程监控、案后评查、统计分析、综合考评等工作时,要与民事检察部门做好沟通交流、协调配合等工作。外部层面,要加强与监察委联系,建立案件信息双向移送机制;加强与法院协商,联合制定办理民事诉讼监督案件的操作规程和工作意见;加强与行政机关协作,建立公益诉讼信息共享、案件办理、专业技术、教育培训等合作机制。

  第二,构建内部一体化机制。充分发挥检察一体化优势,加强各级院之间、各检察业务部门之间线索移送、案件调查、出庭、诉讼监督等协作,形成办案合力。要推行办案一体化机制。以线索集中管理、办案力量统一调配为基础,通过指定管辖、协同办案、交叉交办、案件审核报备等形式,充分发挥基层院在民事检察工作中的作用。同时,强化检察权运行制约和监督。进一步完善案件流程监控、案件质量评查、办案绩效考评等机制,不断提高监督公信力。

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